Incompatibilità dei dipendenti pubblici
Nonostante le novità ed i cambiamenti attuati dalla legge n. 15 del 2009 e del relativo decreto di attuazione D.Lgs. 150/2009, resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità.
Tale regime caratterizza e differenzia il rapporto di lavoro pubblico da quello privato.
L’art. 60 del D.P.R. 3/1957 stabilisce che, «l’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all’uopo intervenuta l’autorizzazione del Ministro competente».
La ratio di tale divieto è da rintracciare nell’art. 98 della Costituzione, poiché “I pubblici dipendenti sono al servizio esclusivo della Nazione“.
Questa forma di esclusività, non esiste nel lavoro privato, per il quale, il codice civile si limita a vietare, esclusivamente, la attività extralavorative del dipendente che sono in concorrenza con l’attività del datore di lavoro (art. 2105 c.c.).
L’art. 52, D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 ha aggiunto il comma 1-bis all’art. 53 T.U. pubblico impiego, in base al quale non possono essere conferiti incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale a soggetti che rivestano o abbiano rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali o che abbiano avuto negli ultimi due anni rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni.
Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati.
Con adeguati regolamenti sono individuati gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari. e agli avvocati e procuratori dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i rispettivi istituti.
Nel caso in cui queste prescrizioni non sono emanate, l’attribuzione degli incarichi è consentita nei soli casi espressamente previsti dalla legge o da altre fonti normative.
In ogni caso, il conferimento operato direttamente dall’amministrazione e l’autorizzazione all’esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgano attività d’impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione.
I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza.
Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal T.U.
In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
Le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi.
Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto.
In tal caso l’importo previsto come corrispettivo dell’incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell’amministrazione conferente, è trasferito all’amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
Gli enti pubblici economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi.
In caso di inosservanza si applica la disposizione dell’articolo 6, comma 1, del decreto legge 28 marzo 1997. a. 79.
All’accertamento delle violazioni e all’irrogazione delle sanzioni provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di finanza e le somme riscosse sono acquisite alle entrate del Ministero delle finanze.
L’autorizzazione deve essere richiesta all’amministrazione di appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati, che intendono conferire l’incarico e può, in alternativa, essere richiesta dal dipendente interessato. L’amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa.
Per il personale che presta in ogni modo servizio presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza, l’autorizzazione è subordinata all’intesa tra le due amministrazioni. In tal case il termine per provvedere è per l’amministrazione di appartenenza di 45 giorni e si prescinde dall’intesa se l’amministrazione presso la quale il dipendente presta servizio non si pronunzia entro 10 giorni dalla ricezione della richiesta di intesa da parte dell’amministrazione di appartenenza.
Decorso il termine per provvedere, l’autorizzazione, se richiesta per incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende accordata; in ogni altro caso, si intende definitivamente negata.
Entro il 30 aprile di ciascun anno, i soggetti pubblici o privati che erogano compensi a dipendenti pubblici per gli incarichi di cui al comma 6 sono tenuti a dare comunicazione all’amministrazione di appartenenza dei compensi erogati nell’anno precedente.
Entro il 30 giugno di ciascun anno, le amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi retribuiti ai propri dipendenti sono tenute ad indicare, in via telematica o su apposito supporto magnetico al Dipartimento della Funzione Pubblica, l’elenco degli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi nell’anno precedente, con l’indicazione dell’oggetto dell’incarico e del compenso lordo previsto o presunto.
L’elenco è accompagnato da una relazione nella quale sono indicate le norme in applicazione delle quali gli incarichi sono stati conferiti o autorizzati, le ragioni del conferimento o dell’autorizzazione, i criteri di scelta dei dipendenti cui gli incarichi sono stati conferiti o autorizzati
la rispondenza dei medesimi ai principi di buon andamento dell’amministrazione, nonché le misure che si intendono adottare per il contenimento della spesa.
Nello stesso termine e con le stesse modalità le amministrazioni che, nell’anno precedente, non hanno conferito o autorizzato incarichi ai propri dipendenti, anche se comandati o fuori ruolo, dichiarano di non aver conferito o autorizzato incarichi.
Entro lo stesso termine le amministrazioni di appartenenza sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, in via telematica o su apposito supporto magnetico, per ciascuno dei propri dipendenti e distintamente per ogni incarico conferito o autorizzato, i compensi, relativi all’anno precedente, da esse erogati o della cui erogazione abbiano avuto comunicazione dai soggetti pubblici o privati che erogano i compensi.
Le disposizioni precedenti si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all’articolo 3 T.U., con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali.
Gli incarichi retribuiti sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso.
Sono esclusi i compensi derivanti:
a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; b) dalla utilizzazione economica da parte dell’autore o inventore di opere dell’ingegno e di invenzioni industriali;
c) dalla partecipazione a convegni e seminari;
d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate:
e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;
f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita:
g) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministra-zione.
Al fine della verifica dell’applicazione delle norme di cui all’articolo 1, commi 123 e 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. le amministrazioni pubbliche sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, in via telematica o su supporto magnetico:
– entro il 30 giugno di ciascun anno, i compensi percepiti dai propri dipendenti anche per incarichi relativi a compiti e doveri d’ufficio; – sono altresì tenute a comunicare semestralmente l’elenco dei collaboratori esterni e dei soggetti cui sono stati affidati incarichi di consulenza, con l’indicazione della ragione dell’incarico e dell’ammontare dei compensi corrisposti.
Le amministrazioni rendono noti, mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico.
Entro il 31 dicembre di ciascun anno il Dipartimento della funzione pubblica trasmette alla Corte dei conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso di effettuare la comunicazione, avente ad oggetto l’elenco dei collaboratori esterni e dei soggetti cui sono stati affidati incarichi di consulenza.
Quelle amministrazioni che non rispettano gli adempimenti normativamente previsti non possono conferire nuovi incarichi fino a quando non adempiono ed i soggetti privati e gli enti pubblici che omettono di esperire le dovute comunicazioni incorrono nella sanzione previste ed irrogate dal Ministero delle Finanze coadiuvato dalla Guardia di Finanza.
Il Dipartimento della funzione pubblica, entro il 31 dicembre di ciascun anno, riferisce al Parlamento sui dati raccolti, adotta le relative misure di pubblicità e trasparenza e formula proposte per il contenimento della spesa per gli incarichi e per la razionalizzazione dei criteri di attribuzione degli incarichi stessi.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica può disporre verifiche del rispetto per il tramite dell’Ispettorato per la funzione pubblica, il quale opera d’intesa con i Servizi ispettivi di finanza pubblica del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.
Gli interventi in materia di lavoro pubblico attuati con il decreto legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008, rappresentano una sorta di primo tempo delle riforme realizzate dalla Legge Brunetta.
Il Legislatore del 2008 è intervenuto nella particolare evoluzione degli incarichi di lavoro autonomo delle P.A.
Prima della riforma del 2008 prevaleva un orientamento interpretativo (c.d. doppio binario) che faceva distinzione tra incarichi esterni, per lo svolgimento di un opera o una prestazione professionale una tantum, e contratti di lavoro semi-autonomo, in particolare di collaborazione coordinata e continuativa.
Alla luce delle modifiche introdotte da D.L. n. 112/2008 per le P.A., l’utilizzo di rapporti di collaborazione esterna può avvenire solo entro ben precisi limiti. indicati in linea generale dall’articolo 7, comma 6, del T.U., il quale, vincola il ricorso a incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, alla presenza di specifici presupposti:
- l’oggetto della prestazione devve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amminstrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati;
- l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
- la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;
- non sono consentiti incarichi generici o per tempo indefinito;
- devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Viene imposto alle amministrazioni statali di approvare specifici regolamenti, in base ai quali disciplinare e rendere pubbliche procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione, che, dunque, non potranno più essere ad personam.