I BENI PUBBLICI: GENERALITÀ
La pubblica amministrazione, per il raggiungimento dei suoi scopi, si avvale non soltanto di soggetti, ma anche di beni (mobili ed immobili) che rappresentano la categoria dei cd. «beni pubblici» che si differenziano dai beni «privati» in quanto sono sottoposti ad un diverso regime giuridico.
Più propriamente col termine di beni pubblici viene indicato il complesso dei beni appartenenti, a qualsiasi titolo, allo Stato o ad un altro ente pubblico. siano essi destinati direttamente al servizio della collettività mediante l’uso immediato. oppure siano diretti a procurare i mezzi. da impiegare nell’approntamento dei servizi di pubblica utilità.
I beni pubblici si distinguono in due grandi categorie:
— beni demaniali. nel loro complesso col termine demanio (art. 822 c.c.);
— beni patrimoniali indisponibili 2n. 826 c.c.).
I BENI DEMANIALI
I beni demaniali devono avere due requisiti fondamentali:
— essere beni immobili o universalità di mobili (art. 816 c.c.);
— appartenere allo Stato o ad enti pubblici territoriali Regioni, Province, Comuni).
Demanio necessario
I beni costituenti il demanio necessario (detto anche demanio naturale) sono tutti di esclusiva proprietà dello Stato e non possono che appartenere ad esso (fanno eccezione i porti lacuali che appartengono alle Regioni), per cui demanialità e appartenenza allo Stato sono due caratteristiche inscindibilmente connesse.
I beni del demanio necessario
Sono il Demanio marittimo che comprende i beni indicati agli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav.: il lido del mare, i porti e le spiagge, le rade, i canali, le pertinenze del demanio marittimo e le zone acquistate per uso demaniale. Non è demaniale il mare territoriale né lo spazio aereo»;
E’ demanio idrico tutto ciò comprende i beni indicati dall’art. 822 c.c., e cioè: i fiumi, i laghi, i torrenti, le acque sorgenti, i ghiacciai, le acque definite pubbliche dal D.P.R. 238/99 emanato in attuazione della L. 36/94, per il quale, in particolare, rientrano nel demanio anche le acque raccolte in invasi o cisterne, con esclusione delle acque piovane non ancora convogliate in un corso d’acqua;
3. demanio militare: comprende le opere permanenti destinate alla difesa nazionale, e cioè: le fortezze, le piazzeforti, le installazioni missilistiche, le linee fortificate e trincerate, i porti e gli aeroporti militari, le ferrovie e funivie militari, i ricoveri antiaerei. Tale demanio è «essenzialmente artificiale» e pertanto non rientrano in esso le difese naturali. Non vi rientrano neppure le cose mobili o immobili che non servono in modo immediato alla difesa (es.: caserme, polveriere), beni questi che invece fanno parte del patrimonio indisponibile.
I beni del demanio accidentale
I beni del demanio del demanio non necessario invece, rivestono carattere demaniale solamente se siano in concreto di proprietà dello Stato o di enti territoriali. Di esso fanno parte: strade, acquedotti, beni di interesse storico, archeologico e artistico.
– demanio stradale: vi fanno parte le strade (di proprietà di enti territoriali) destinate al pubblico transito e le relative pertinenze (case cantoniere, aiuole, alberi, paracarri etc.). Le strade, rispetto alla loro importanza, possono classificarsi in statali, provinciali, comunali e autostrade;
-demanio ferroviario: è costituito da tutto il materiale ferroviario di proprietà di enti territoriali e dalle relative pertinenze. Le ferrovie costruite da privati non fanno parte in quanto costituiscono beni di interesse pubblico, non «beni pubblici»;
– demanio aeronautico: vi fanno parte gli aeroporti e le relative pertinenze di proprietà di un ente territoriale;
-acquedotti: vi fanno parte tutti gli acquedotti degli enti territoriali indipendentemente dal fatto che convoglino o meno acque pubbliche; essi non fanno parte del demanio idrico che è <<demanio necessario», in quanto possono appartenere anche a privati.
Sono demaniali anche fontane, laghi artificiali e pozzi. Regime incerto hanno le «cisterne»;
5. demanio culturale: ossia i beni di interesse storico, artistico, archeologico: comprendono sia immobili (es.: templi) sia universalità di mobili (es.: collezioni di quadri). Vi rientrano anche gli archivi storici. Tali beni sono oggi regolamentati dal D.Lgs. 2212004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), come modificato dal D.Lgs. 62/2008.
REGIME DEI BENI DEMANIALI
I beni demaniali non possono essere alienati (sono quindi indisponibili) pena la nullità di trasferimento (art. 823 c.c.):
non possono essere usucapiti perché il loro possesso da parte di «terzi» non ha effetto a nessun titolo. E’ pertanto, inammissibile una prescrittibilità a favore di privati; è invece nei, limiti della trasmissibilità di un bene demaniale fra due enti pubblici) ammissibile a favore di altri enti pubblici;
non sono suscettibili né di esecuzione forzata né di espropriazione per pubblica utilità. Sull’assoggettabilità di tali beni ad espropriazioni per pubblica utilità vi era in passato, discordanza di orientamenti.
Il testo unico delle espropriazioni (D.P.R. 327/2001) all’art. 4 stabilisce che i beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazione;
non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, «se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano» (art. 823 c.c.).
È utile segnalare che gli artt. 55-56 del D.Lgs. 42/2004
come modificato, prevedono che i beni immobili del demanio storico e artistico di proprietà dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni, possano essere alienati e formare oggetto di diritti a favore di terzi attraverso una procedura avviata dalla richiesta di rilascio di un’autorizzazione ad alienare da parte del Ministero per i beni e le attività culturali.
I BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI
I beni patrimoniali indisponibili sono beni pubblici al pari dei beni demaniali ma, a differenza di questi, possono essere tanto mobili che immobili, ed inoltre possono appartenere (salvo eccezioni) a qualsiasi ente pubblico, e non soltanto ad enti pubblici territoriali.
Regime dei beni patrimoniali indisponibili
L’ indisponibilità consiste nel fatto che i beni non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.).
A differenza dei beni demaniali. i beni costituenti il patrimonio indisponibile dello Stato e degli enti pubblici territoriali sono: a) alienabili.
La regola generale è infatti l’alienabilità, anche se si hanno casi specifici di inalienailità che riguardano:
— le miniere, cave e torbiere avocate alle Regioni;
— le foreste;
— cose e beni di interesse artistico, storico e culturale di proprietà di enti pubblici;
b) usucapibili da parte di terzi.
I beni del patrimonio indisponibile sono soggetti ad usucapione soltanto nel caso in cui siano stati sottratti alla loro destinazione a non domino e poi trasferiti al terzo in buona fede.
Viceversa, analogamente a quanto previsto per i beni demaniali, è da escludere anche nei confronti dei beni patrimoniali indisponibili l’ammissibilità della esecuzione forzata per debiti della pubblica amministrazione.
Quanto all’uso dei beni pubblici, è possibile distinguere:
— uso esclusivo da parte della P.A.;
— un uso generale da parte di qualsiasi soggetto, pubblico o privato;
— un suo particolare da parte di determinati soggetti cui è riservato un certo uso del bene. Tale riserva può derivare dalla legge, oppure da un atto amministrativo di concessione o da un contratto di diritto privato.
Infine, si ricordi che accogliendo un «positivo» orientamento giurisprudenziale, il T.U. espropriazioni (D.P.R. 327/2001), al secondo comma dell’art. 4, stabilisce che i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione.
I BENI PATRIMONIALI DISPONIBILI
Fanno parte del patrimonio disponibile dello Stato e degli altri enti pubblici tutti i beni ad essi appartenenti, diversi da quelli demaniali e da quelli patrimoniali indisponibili.
I beni patrimoniali disponibili non sono beni pubblici, ma solo beni di proprietà di un ente pubblico.
Il patrimonio disponibile comprende:
— il patrimonio mobiliare, nel quale rientra il denaro privo di specifica destinazione. gli utensili, nonché i beni che derivano dalla partecipazione dello Stato al capitale azionario di società pubbliche ed imprese private;
— il patrimonio fondiario ed edilizio.
I beni patrimoniali disponibili sono beni privati a tutti gli effetti, con la conseguenza che sono soggetti esclusivamente alle regole del codice civile (salvo regole particolari contenute in alcune norme); essi, dunque, sono:
— alienabili;
— usucapibili;
— assoggettabili a diritti reali a favore di terzi.